jusbrasil.com.br
2 de Abril de 2020

Fundações Públicas: Estrutura e Organização da Administração Pública

Maarilia Castro, Estudante de Direito
Publicado por Maarilia Castro
há 4 anos

I. Fundações Púbicas

A. Conceito:

O conceito de fundação pública mais comum é o disposto no art. , IV do Decreto-Lei nº 200/67, com redação dada pela Lei nº 7.596/87, in verbis:

Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:

(...)

IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.

[Grifos Nossos]

As fundações públicas devem se destinar às atividades que de alguma forma tenham um fim coletivo, como relacionadas à assistência social, médica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa e atividades culturais, todas de relevo coletivo o que justifica a vinculação de bens e recursos públicos para sua realização.

Importante salientar ainda, que as fundações públicas possuem autonomia administrativa e não possuem fins lucrativos.

Ademais, há outro dispositivo legal de suma importância para a conceituação das Fundações Públicas, qual seja o inciso XIX, artigo 37 da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação

[Grifos Nossos]

Nesse sentido, temos que as Fundações Públicas devem ser instituídas por leis específicas, embora só adquira personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas.

B. Natureza Jurídica:

As Fundações Púbicas são categorias de entidades dotadas de personalidade jurídica, derivadas da administração indireta federal, conforme artigo do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ipisis litteris:

Art. 4º A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) fundações públicas.

Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.

[Grifos Nossos]

Sendo assim, é necessário informar que as Fundações Públicas têm como características:

  • dotação patrimonial, que pode ser totalmente relacionado ao poder público, ou semi-pública e semi-privada;
  • personalidade jurídica, pública ou privada, atribuída por Lei;
  • desempenho atribuído ao Estado no âmbito social;
  • capacidade de auto-administração;
  • sujeição ao controle administrativo ou tutela por parte da Administração direta, nos limites da Lei.

Quanto ao terceiro item mencionado, qual seja sobre desempenho atribuído ao Estado no âmbito social, cumpre esclarecer que corresponde à descentralização da atividade estatal, vez que a fundação é a forma adequada para o desempenho de funções de ordem social, como saúde, educação cultural, meio ambiente, assistência e tantos outros benefícios destinados aos terceiros estranhos à entidade federal.

Ademais, diante às classificações supramencionadas, ressalta-se que as Fundações Púbicas fazem parte dos órgãos da Administração Pública Indireta, conforme mencionado em dispositivo federal (artigo do Decreto-Lei nº 200/67), bem como podem ser consideradas pessoas jurídicas de Direito Privado.

Neste sentido, há grandes controvérsias em relação ao ramo do direito, se Púbico ou Privado, relacionado às Fundações Públicas. Há, portanto, duas vertentes quanto essa classificação, são elas:

Ø aquela que defende a natureza privatística de todas as fundações públicas instituídas pelo poder público; e

Ø aquela relacionada a existência de fundações com personalidade pública e privada, sendo a primeira com modalidade de autarquia.

Entretanto, apesar do conflito classificatório, em 1988 a Constituição Federal decidiu que as fundações púbicas são pessoas jurídicas de direito público, conforme disposto no artigo 37, caput e artigo 39 da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...).

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.

[Grifos Nossos]

Há quem defenda, porém, que existe a possibilidade de considerar as fundações públicas como sendo pessoas jurídicas de direito privado, caso o poder público, ao instituir a fundação, atribuir-lhe tal personalidade.

Desse modo, importante ressaltar a distinção de Associação e Fundações realizada no início do Século, conforme citação de Lacerda de Almeida:

“o que caracteriza in genere os estabelecimentos, e in specie as fundações, é servirem a um fim de utilidade pública – religioso, moral, cientifico, político ou mesmo industrial – e nisso se distinguem das associações ou corporações – admita-se a sinomínia desses vocábulos – as associações ou corporações são do mesmo modo e pelo mesmo título que as pessoas físicas, fim para si, trabalham, agem, movem-se, dirigem-se para servia a si próprias, tudo que fazem, fazem-no no interesse próprio; os direitos que admitem, adquirem-nos para si e para si os exercem. As fundações, os institutos, os estabelecimentos são, ao contrário, estruturas destinadas a servir a certos fins de religião ou de beneficência ou de ciência ou arte etc., não são pessoas, mas coisas personificadas, não são fins para si, adquirem direitos e exercem-nos em proveito de certa classe de pessoas indeterminadas, ou de quaisquer pessoas indistintamente. São patrimônios administrados; a personalidade deles pode considerar-se uma abstração”.

[Grifos Nossos]

Podemos dizer, portanto, que nas fundações públicas o elemento essencial é o patrimônio destinado a certos fins que ultrapassam o âmbito da própria entidade, os quais beneficiam terceiros estranhos a ela. Na associação, por outro lado, o elemento essencial é a existência de determinados membros que se associam para atingir determinado fim que os beneficiam.

Essa distinção é aplicável às pessoas jurídicas do ramo de Direito Privado, bem como às pessoas jurídicas do ramo de Direito Público.

O Estado pode instituir pessoa jurídica constituída por sujeitos unidos para a realização de um fim, que é ao mesmo tempo público e privado, tendo em vista o interesse especifico dos associados, por exemplo, a OAB e demais entidades corporativas.

Há, ainda, a possibilidade das fundações púbicas serem constituídas como pessoas jurídicas que possuem patrimônio vinculado a um fim que irá beneficiar pessoas indeterminadas, como a Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado de São Paulo, Hospital das Clinicas, Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, todas constituídas por um patrimônio destinado a atingir terceiros estranhos e, obviamente, as próprias entidades.

O Estado, ao instituir pessoas jurídicas em formato de fundação, pode atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as sujeições que lhe são próprias, ou sujeitá-la ao Código Civil. Nos dois casos, há o enquadramento das fundações públicas à noção categorial do instituto da fundação, como patrimônio personalizado para a consecução de fins, que ultrapassam o âmbito da própria entidade.

Portanto, as fundações públicas podem ser instituídas pelo poder público como o patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, controlado pela administração pública, com capacidade de auto-administração, desde que, nos limites da Lei.

C. Critérios diferenciadores dos regimes público e privado:

Para definir se as Fundações Públicas são públicas ou privadas, a análise da lei instituidora é imprescindível, tendo os doutrinadores fixados alguns critérios de diferenciação que nela podem ser identificados:

  • inexigibilidade de inscrição de seus atos constitutivos no Registro Civil das Pessoas Jurídicas para as de direito público, porque a sua personalidade já decorre da lei (Di Pietro);
  • titularidade de poderes públicos e não meramente o exercício deles (Bandeira de Melo);
  • origem dos recursos, serão de direito público aquelas cujos recursos tiverem previsão própria no orçamento da pessoa federativa e que, por isso mesmo, sejam mantidas por tais verbas, sendo de direito privado aquelas que sobreviverem basicamente com as rendas dos serviços que prestem e com outras rendas e doações oriundas de terceiros (Carvalho Filho);
  • natureza das atividades, para Justen Filho se a fundação "envolver um processo de descentralização de competências próprias e inerentes à Administração direta, o único regime jurídico admissível será o público";
  • regime jurídico, titularidade de poderes e natureza dos serviços prestados (STF – ADI 191/RS: "A distinção entre fundações públicas e privadas decorre da forma como foram criadas, da opção legal pelo regime jurídico a que se submetem, da titularidade de poderes e também da natureza dos serviços por elas prestados”).

As fundações públicas reconhecidas como de direito privado devem obediência às seguintes normas de natureza pública, além daquelas previstas na lei instituidora:

  • subordinação à fiscalização, controle e gestão financeira, o que inclui fiscalização pelo Tribunal de Contas e controle administrativo, exercido pelo Poder Executivo, com sujeição a todas as medidas indicadas no artigo 26 do Decreto-lei nº 200 (arts. 49, X, 72 e 73 da Constituição);constituição autorizada em lei (art. , II, da Lei nº 7.596, e art. 37, XIX, da Constituição);
  • a sua extinção somente poderá ser feita por lei; nesse aspecto, fica derrogado o art. 69 do Código Civil, que prevê as formas de extinção da fundação, inaplicáveis às fundações governamentais;
  • equiparação dos seus empregados (sujeitos ao regime trabalhista comum – CLT) aos funcionários públicos para os fins previstos no art. 37 da Constituição, inclusive acumulação de cargos e aprovação em concurso público, para fins criminais (art. 327 do Código Penal) e para fins de improbidade administrativa (arts. e da Lei nº 8429/92);
  • sujeição dos seus dirigentes a mandado de segurança quando exerçam funções delegadas do poder público (art. , § 1º, da Lei nº 1533/51 e art. , LXXIII, da CF), cabimento de ação popular contra atos lesivos do seu patrimônio (art. da Lei nº 4717/65 e art. , LXXIII, da CF), legitimidade ativa para propor ação civil pública (art. da Lei nº 7.347/86);
  • juízo privativo na esfera estadual;
  • submissão à Lei nº 8666/93, nas licitações e contratos;
  • em matéria de finanças públicas, as exigências contidas nos arts. 52, VII, 169 e 165, §§ 5º e , da CF;
  • imunidade tributária referente ao imposto sobre o patrimônio, a renda ou serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes (art. 150, § 2º, da CF).

Conclusão

com esse trabalho concluímos que as fundação pública são entidades que fazem parte da administração indireta, é dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, sem fins lucrativos, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da união e de outras fontes

Referência Bibliográfica

SYLVIA, Maria. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2014.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2008.http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituicaocompilado. Htm

http://jus.com.br/artigos/14069/fundacao-pública-personalidade-juridica-de-direito-público-ou-privado

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm

http://jus.com.br/artigos/14069/fundacao-pública-personalidade-juridica-de-direito-público-ou-privado

http://www.juspodivm.com.br/i/a/%7BC24F9A9D-AE90-4F93-99EC-CA2083094BFF%7D_fundacoes-publicas-breves...

Autores

FELIPE HENRIQUE DE OLIVEIRA

GUILHERME MARQUES RODRIGUES

MARÍLIA DE CASTRO CABRAL

SAMIRA POMPEO DA SILVA COSTA

TATIANA DE PAULA ALENCAR

THIAGO ELIAS ZANIS DIAS DE OLIVEIRA

1 Comentário

Faça um comentário construtivo para esse documento.

Não use muitas letras maiúsculas, isso denota "GRITAR" ;)

Que honra ter acesso a esse material, de todos que pesquisei foi o mais completo, vou colocar para ser a página ao iniciar meu navegador! Deus abençoe IMENSAMENTE essa riqueza de materiais, eu nem sei como transcrever minha alegria por vocês, doutores!! OBRIGADO DE CORAÇÃO!!! continuar lendo